排污許可證到期未提交延續申請，罰還是不罰？
【谷騰環保網訊】近日，北京市生態環境保護綜合執法總隊執法人員對北京某大學開展執法檢查。該單位主要從事普通高等教育培訓工作，校內有住宿和熱力供應，目前有11臺鍋爐運行，屬于排污許可簡化管理。該單位排污許可證有效期從2019年12月27日至2022年12月26日止，檢查時有效期已經屆滿，但未提出延續申請，涉嫌違反《排污許可管理條例》第十四條第二款規定，即排污許可證有效期屆滿，排污單位需要繼續排放污染物的，應當于排污許可證有效期屆滿60日前向審批部門提出申請。
經調查，該單位未在許可證辦理系統提交延續申請，是因為事前將相關材料報送給頒發排污許可證的區生態環境部門審查時，發現其中6臺燃氣鍋爐的污染物排放口設置不規范，將建設年代不同、執行標準不同的6臺燃氣鍋爐共用一個排放口，應執行更嚴的氮氧化物30毫克／立方米排放限值，而不是80毫克／立方米限值。為此該單位正在進行老鍋爐提標改造，因改造尚未完成而未提交延續申請。
根據第三十三條第二項規定，由生態環境主管部門責令改正或者限制生產、停產整治，處20萬元以上100萬元以下的罰款；情節嚴重的，報經有批準權的人民政府批準，責令停業、關閉。在對該單位處理問題上，總隊內部存在兩種不同的意見。一種意見認為，符合“排污許可證有效期屆滿未申請延續”的構成要件，應當依據前述規定實施處罰。另一種意見認為，根據《中華人民共和國行政處罰法》第三十三條“違法行為輕微并及時改正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰”，如果只是程序性違法，對環境不產生實質性危害后果，可以督促其及時提交延續申請，不啟動立案處理程序。
經總隊研究，同意第二種意見。一是該單位3年以來鍋爐臺數和總規模沒有變化，不需要變更、重新申報許可證；二是該單位未出現《排污許可管理條例》第三十四條、第四十一條需要吊銷許可證的違法行為；三是未在許可證辦理系統提交延續申請，是因為老鍋爐提標改造尚未完成，并不是《排污許可管理條例》第十一條規定的“不予延續”的情形。鑒于該單位未申請延續行為僅是程序性違法，未對環境造成實質性危害后果，總隊決定暫不實施立案查處，同時，要進行跟蹤檢查，如果發現該單位未按照承諾的期限完成提標改造并及時辦理許可證延續，將啟動立案調查，并同時將線索移送發證部門注銷許可證。
案件啟示：
《行政處罰法》基本原則要在具體案件中落實
《行政處罰法》是行政處罰領域的基本法，為具體執法領域處罰規范提供了原則性規定，與各部門法的處罰規定之間是基本法與特別法的關系，行政機關對違法行為實施行政處罰時應當遵守《行政處罰法》教育與處罰相結合、過罰相當以及不予處罰等量罰規定。為此，《北京市生態環境領域不予行政處罰事項清單》已經明確了34種不予處罰違法行為類型。對于清單以外的違法行為，如符合《行政處罰法》規定的不予處罰的條件，也應按照適當原則，通過說服教育、警示告誡等措施引導、督促當事人依法依規開展相關活動。
不予處罰要有證據支撐
處罰要有處罰的證據，不予處罰也需要有證據支撐，違法行為適用不予處罰處理要有無危害后果以及及時改正的證據。
關于無危害后果的調查和認定：《排污許可管理條例》第三十三條第二項分列了兩種情形，一是排污許可證有效期屆滿未申請延續排放污染物，二是延續申請未經批準排放污染物。雖然后果都是無證排污，但卻是獨立的兩類違法情形。排污單位提出申請是生態環境部門審批的前置程序，兩者并非吸收包容關系，是獨立存在的，應分別適用。未申報行為并不依賴于是否批準延續而獨立存在，但是否批準延續有助于判斷有無環境危害后果，因此是否符合許可證延續條件可以作為對未申報行為的一個量罰情節進行調查。執法人員可以向當事人調查生產經營情況是否有變化、許可證是否有效等，還可以向區生態環境部門調查是否符合延續條件等進行綜合判斷。如果確實存在不符合《排污許可管理條例》第十一條的情形，就不能認定為無危害后果做不予處罰處理。
關于及時改正的調查和認定
關于及時改正，《行政處罰法》并沒有規定具體時間，應結合具體情況規范執行方式。提標改造具體時限應該以能夠完成改造的合理工期確定，可以由企業根據實際工作量提出經生態環境部門認可，改造完成后應及時提交申請辦理延續手續。
延期辦理程序應進一步規范
《排污許可管理條例》第十四條規定“排污許可證有效期屆滿，排污單位需要繼續排放污染物的，應當于排污許可證有效期屆滿60日前向審批部門提出申請。審批部門應當自受理申請之日起20日內完成審查；對符合條件的予以延續，對不符合條件的不予延續并書面說明理由。”首先，提出延續申請是當事人的權利，不應因各種原因喪失和被剝奪。其次，根據《行政許可法》第三十八條第二款規定“行政機關應當根據被許可人的申請，在該行政許可有效期屆滿前作出是否準予延續的決定；逾期未作決定的，視為準予延續”，發證機關如果審查認為不具備延續條件的，應作出不予延續決定，同時必須向申請人書面說明理由。如果認為經過整改達到《許可證質量核查技術規范》要求可以發證，應明確改正內容和時限，也可以下達責令改正通知書的方式指導督促排污單位完成整改。如果逾期沒有完成整改，可以依據《中華人民共和國行政許可法》第七十條第（一）項 “行政許可有效期屆滿未延續的”規定，注銷許可證。
優化營商環境，做好延續辦證服務
排污許可證“一證式”管理是近幾年生態環境領域重要改革舉措之一。從優化營商環境的角度，生態環境部門充分利用延續辦證契機，提前告知行政相對人按時提交或發現逾期督促及時提交，有利于及早啟動審查工作；通過許可證延續合法性及內容規范性審查，有利于完善許可證質量，強化依證監管，進一步落實排污者自證守法主體責任。下一步，將進一步研究規范此類問題的處理，將其作為一項普遍性原則，納入《北京市生態環境領域不予行政處罰事項清單》管理。
作者單位：北京市生態環境保護綜合執法總隊
使用微信“掃一掃”功能添加“谷騰環保網”
